Tarifas Justas, Razonables y Pagables
Américo García
Frente al brutal tarifazo impuesto por el gobierno de Milei se hace imprescindible trabajar en una propuesta alternativa para contrarrestar los graves efectos sociales y económicos que las mismas están ocasionando.
Cabe destacar, en este aspecto, que la mayoría de los marcos regulatorios, particularmente en los casos de gas y electricidad, hacen referencias, en general con una vaga conceptualización, a la fijación de tarifas justas y la obtención de ganancias razonables por parte de las empresas prestadoras.
En el caso de la ley 24.065 (Marco Regulatorio Eléctrico), el inciso d) del artículo 2° menciona como parte de sus objetivos el de “regular las actividades del transporte y la distribución de electricidad, asegurando que las tarifas que se apliquen a los servicios sean justas y razonables”; para reiterar en el artículo 40 que “los servicios suministrados por los transportistas y distribuidores serán ofrecidos a tarifas justas y razonables”. Y en el artículo 41 se precisa que esa razonable tasa de rentabilidad deberá “guardar relación con el grado de eficiencia y eficacia operativa de la empresa”, y además, “ser similar, como promedio de la industria, a la de otras actividades de riesgo similar o comparable internacionalmente”. (Destacado propio)
Para el servicio de gas natural por redes, regido por la ley 24.076 (Marco Regulatorio del Gas Natural), con una redacción casi idéntica a la mención anterior, el inciso d) del artículo 2° expresa que el Ente Regulador (ENARGAS) deberá “regular las actividades del transporte y distribución de gas natural, asegurando que las tarifas que se apliquen a los servicios sean justas y razonables de acuerdo a lo normado en la presente ley”. A su vez, los artículos 38 y 39 parecieran querer precisar los principios tarifarios al expresar el primero en el inciso a) que se deberá “proveer a los transportistas y distribuidores que operen en forma económica y prudente, la oportunidad de obtener ingresos suficientes para satisfacer todos los costos operativos razonables aplicables al servicio, impuestos, amortizaciones y una rentabilidad razonable…” Y agrega el artículo 39 que: “A los efectos de posibilitar una razonable rentabilidad a aquellas empresas que operen con eficiencia, las tarifas que apliquen los transportistas y distribuidores deberán contemplar:
- a) Que dicha rentabilidad sea similar a la de otras actividades de riesgo equiparable o comparable;
- b) Que guarde relación con el grado de eficiencia y prestación satisfactoria de los servicios.”
En la ley 23.696, eufemísticamente llamada de Reforma del Estado, cuando en realidad fue la legislación que rigió el proceso de privatizaciones de los años ’90, el artículo 15 estableció que «en todos los casos se exigirá una adecuada equivalencia entre la inversión efectivamente realizada y la rentabilidad». En el artículo 57 de esta misma norma, referido a las concesiones por peaje (Ley N° 17.520), se expresa que «las concesiones que se otorguen deberán asegurar necesariamente que la eventual rentabilidad no exceda una relación razonable entre las inversiones efectivamente realizadas por el concesionario y la utilidad neta obtenida por la concesión«. (Destacados propios).
De estas definiciones, en principio, pareciera surgir que las tarifas justas y razonables derivan en realidad de la “razonabilidad” de la rentabilidad de las empresas a la que un determinado nivel de las tarifas da lugar.
Tal como se desprende de las citas, las normas regulatorias, con ciertos matices, expresan consideraciones parecidas en lo que se refiere a la necesaria justicia y razonabilidad de las tarifas de los servicios públicos y, por ende, a la razonabilidad de las correspondientes tasas de rentabilidad empresaria. A pesar de ello vemos que no existe una definición ni tampoco delimitación para considerar la justicia y razonabilidad de un régimen tarifario. En definitiva, la legislación mencionada remite a ganancias razonables de las empresas prestatarias de un servicio público. Y en su intento de precisión de este concepto se lo relaciona con los márgenes de ganancias que exhiban sectores y actividades comparables, similares o equiparables en términos de riesgo empresario involucrado.
Ganancias no tan razonables
En ese marco, cabe incorporar una característica básica de los mercados que enfrentan los servicios públicos. Los rasgos distintivos de los mercados involucrados (monopólicos u oligopólicos, demanda cautiva, reservas legales) conllevan, naturalmente, un menor riesgo empresario que el que se desprendería de otras actividades económicas. Hasta allí, independiente de toda otra consideración, el criterio de “razonabilidad” de las tasas de beneficio (y de las tarifas que las sustentan) sugeriría que las esperables en esos ámbitos protegidos, natural o legalmente, deberían ser sustancialmente inferiores a las correspondientes a la mayor parte de los restantes sectores económicos, expuestos a la competencia, con el consiguiente riesgo empresario que se desprende de esas mismas condiciones de cierta competencia interempresaria.
En ese sentido, un ejemplo a destacar es que en la última revisión tarifaria integral realizada por el macrismo las tasas de rentabilidad anuales que se utilizaron para calcular la remuneración sobre la base de capital de las empresas transportistas y distribuidoras de gas natural, fueron de 8.99% y 9.33% respectivamente en términos reales. Según un estudio del Boston Consulting Group que compara los retornos anuales de empresas energéticas entre los años 2019 y 2023, las empresas de servicios públicos regulados tuvieron un retorno promedio del 6 %, cifra que muestra la sobreestimación mencionada.
La información proveniente de las propias empresas y diversos análisis muestran que las ganancias obtenidas por las empresas prestatarias, tanto eléctricas como gasíferas y en sus diversas etapas de producción, transporte y distribución, alcanzan niveles extraordinarios que escapan a las aún genéricas consideraciones de razonabilidad. Un estudio reciente de CIFRA sobre las ganancias de grandes empresas en el primer trimestre de 2024 muestra que las siguientes empresas alcanzaron un alto porcentaje al relacionar sus ganancias con sus volúmenes de venta: Metrogas 74,3 %; Edenor 18,4 % y TGS 29,4 %. Según la información brindada por la propia empresa, Edesur alcanzó en el año 2023 una ganancia de $ 79.732 millones y en el primer trimestre de 2024 una ganancia después de impuestos de $ 104.750 millones como consecuencia de los ajustes tarifarios.
Dichos niveles de rentabilidad no se condicen con el bajo nivel de riesgo que enfrentan las mencionadas empresas. Además, ese menor riesgo empresario asociado a la condición de monopolios naturales o legales se ve reforzado por la existencia de una multiplicidad de reaseguros normativos y un desempeño regulatorio que, en general, garantiza la preservación de una ecuación económico-financiera y tasas internas de retorno que en diversos períodos (los años ’90 posteriores a la privatización, los cuatro años macristas y el gobierno actual) implicaron transferencias de ingresos desde los usuarios hacia los accionistas de las prestadoras.
Ganancias, eficiencia e inversiones
Pero además, las normas regulatorias tratan de relacionar las ganancias con la eficiencia y eficacia operativa de las empresas y con una prestación satisfactoria de los servicios. En el caso eléctrico, claramente hay indicadores y episodios graves que ponen en duda esta referencia.
Apagones, que en algunos casos afectaron a zonas amplias del país, reiterados y prolongados cortes de servicios que son habituales en el suministro eléctrico y mala atención a los reclamos de los usuarios.
Es decir, que en este aspecto la eficacia y la eficiencia operativa tienen que ser evaluada con la calidad del servicio. Para ello se necesitan parámetros precisos que midan esta última. El régimen de regulación tipo “price caps” debe necesariamente complementarse con la regulación de la calidad, para evitar que la maximización de los beneficios que persigue una empresa privada no redunde en subinversiones que deterioren la calidad de prestación. Cabe señalar al respecto que en el caso de la electricidad se dispusieron en la gestión macrista modificaciones al régimen de calidad que redujeron substancialmente los compromisos de las prestadoras, especialmente en materia de cantidad de cortes del suministro y de su duración. Asimismo, permitieron establecer parámetros diferenciales según la empresa y las zonas de prestación violentando la lógica regulatoria y la fijación de tarifas basada en una calidad uniforme.
En la última revisión semestral de calidad del servicio de las prestadoras Edenor y Edesur (septiembre 2023-febrero 2024) tuvieron sanciones por $ 14.974,4 millones, de los cuales el 84 % corresponde a Edesur. Un dato que no puede ser pasado por alto es que esta última empresa incumplió el indicador SAIDI (duración de los cortes del servicio) en toda el área de concesión
En la ley de Reforma del Estado hay un intento de delimitación de las ganancias a la relación razonable, nuevamente la palabrita, entre las inversiones efectivamente realizadas por el concesionario y la utilidad neta. Más allá de la obviedad de la frase, que no avanza en una definición precisa, lo interesante está en la caracterización de “efectivamente realizadas”.
El llamado Fallo Cepis, dictado por la Corte Suprema de Justicia, referido al tarifazo macrista estipuló que las decisiones en materia tarifaria “imponen al Estado una especial prudencia y rigor a la hora de la determinación de las tarifas y de su transparencia, a fin de asegurar su certeza, previsibilidad, gradualidad y razonabilidad, es decir una relación directa, real y sustancial entre los medios empleados y los fines a cumplir, evitando que tales decisiones impongan restricciones arbitrarias o desproporcionadas a los derechos de los usuarios, y de resguardar la seguridad jurídica de los ciudadanos (destacados propios). Para agregar luego que “el Estado debe velar por la continuidad, universalidad y accesibilidad de los servicios públicos, ponderando la realidad económico-social concreta de los afectados por la decisión tarifaria con especial atención a los sectores más vulnerables, y evitando, de esta forma, el perjuicio social provocado por la exclusión de numerosos usuarios de dichos servicios esenciales como consecuencia de una tarifa que, por su elevada cuantía, pudiera calificarse de “confiscatoria”, en tanto detraiga de manera irrazonable una proporción excesiva de los ingresos del grupo familiar a considerar (destacados propios).”
La experiencia argentina debe llevarnos a reflexionar, sobre todo en el marco de la crisis mundial actual de la energía, acerca de los niveles tarifarios de los servicios públicos y de cómo debe afrontarse su pago. Si los servicios públicos son un derecho y no una mercancía queda claro que deben tener carácter universal, esto es, llegar al conjunto de la población. Es cierto también que las tarifas tienen que remunerar a las empresas prestatarias de manera tal de cubrir sus costos operativos, sus inversiones y las ganancias de las prestadoras privadas. Y desde esta concepción es donde aparece la necesidad de desarrollar sistemas tarifarios que contemplen diferenciaciones para aquellos usuarios que por distintas razones económicas, sociales, territoriales, climáticas, no puedan hacer frente a su pago.
Después de 30 años de haber privatizado la mayoría de los servicios públicos sería importante que la Argentina revisara la forma en que se realizó ese programa, las decisiones adoptadas en materia regulatoria y los sistemas tarifarios que se fueron instrumentando en las diferentes etapas. Y que en ese marco se definieran sistemas regulatorios que se sitúen más cerca de los intereses de los usuarios que en última instancia son los destinatarios de servicios de calidad que puedan ser pagados sin afectar su bienestar.
En definitiva, en la situación actual, derivada del brutal tarifazo del gobierno de Milei y de la aplicación sesgada de la legislación regulatoria, con sus consecuencias sociales y económicas, que se revelan en la disminución del consumo, la desconexión de numerosos usuarios, el endeudamiento familiar para afrontar los pagos, el cierre de Mipymes que no pueden solventar las facturas; se impone proponer no sólo tarifas justas y razonables en el sentido expuesto sino también que puedan ser pagadas por el conjunto de los usuarios más allá incluso de sus posibilidades a raíz de la afectación de sus ingresos derivada de la política implementada por el gobierno. Además de la asunción de esos compromisos políticos y éticos se cuentan también con las herramientas jurídicas y económicas que se derivan de las disposiciones legales y regulatorias vigentes, más allá de la necesaria revisión de la legislación proveniente del esquema de privatización de los años noventa.
Nota: para una propuesta más amplia en materia tarifaria energética puede verse: https://labancaria.org/foro-economia-y-trabajo-gas-natural-energia-electrica-liberad-para-ir-a-la-ruina/